Een artikel van Annejet Lamme van Wieringa Advocaten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 9 maart jl. de voorlichting aan de Minister van Infrastructuur en Milieu ten behoeve van de uitwerking van de voorstellen voor een nieuwe Omgevingswet gepubliceerd.

De voorlichting is kritisch. Aan de ene kant zouden volgens de Afdeling de oorzaken van de problemen moeten worden onderzocht:

Al geruime tijd en in toenemende mate wordt het omgevingsrecht als een complex rechtsgebied ervaren. Als daarmee samenhangend worden de langdurige en stroperige procedures en de onvoorspelbaarheid genoemd. Het voornemen van de Minister om een integrale Omgevingswet te maken vormt niet de eerste poging om deze problemen aan te pakken. Het is wel de meest verstrekkende poging.

Om te kunnen vaststellen of en in welke mate de nieuwe Omgevingswet op basis van de door de Minister genoemde uitgangspunten en doelstellingen een bijdrage kan leveren aan de vermindering van de complexiteit, de duur van de procedures en de onvoorspelbaarheid van het omgevingsrecht, is het noodzakelijk dat de belangrijkste oorzaken van die problemen voldoende worden onderzocht. De Minister heeft partijen hierover gehoord. Op basis van de aldus verkregen gegevens dient een nadere analyse te volgen van de oorzaken van de problemen. De Afdeling beveelt aan deze analyse met voorrang te behandelen.

Een evaluatie van de recente wetten, Wro, Wabo en Waterwet zouden bij deze analyse betrokken moeten worden.

De Afdeling wijst er bovendien op dat de genoemde ‘problemen' ook met een nieuwe Omgevingswet niet geheel voorkomen kunnen worden.

Met het oog op die analyse wijst de Afdeling erop dat de complexiteit van het omgevingsrecht voor een wezenlijk deel wordt bepaald door de specifieke geografische, demografische, economische en ecologische kenmerken van Nederland. Deze kenmerken brengen mee dat binnen de beperkt beschikbare ruimte recht moet worden gedaan aan uiteenlopende en vaak concurrerende belangen, behoeften en voorkeuren zoals een veilige en gezonde leefomgeving, voldoende en passende woningen, een duurzame economische ontwikkeling voor landbouw, industrie en dienstensector, alsmede de bescherming van natuurwaarden waarvoor Nederland een bijzondere verantwoordelijkheid draagt. Inherent aan de feitelijke complexiteit is de behoefte aan een stelsel van regels voor sturing, afstemming, afweging en bescherming om een maatschappelijk bevredigende besluitvorming te bewerkstelligen. Dat stelsel kan niet anders dan een afspiegeling zijn van de werkelijkheid van maatschappelijke dynamiek en pluriformiteit van belangen, zodat een zekere mate van complexiteit onontkoombaar is. Ook een nieuwe Omgevingswet zal daarom niet voorzien in een eenvoudige en transparante wettelijke regeling waarmee elke gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan worden gerealiseerd.

Anderzijds zijn volgens de Afdeling de doelstellingen van de huidige voorstellen onvoldoende duidelijk.

Wordt werkelijk een herziening van het gehele gebiedsgerelateerde omgevingsrecht beoogd of heeft de Minister vooral tot doel een soort 'projectenwet' te maken, ofwel een wet die gebiedsontwikkeling eenvoudiger maakt? Gelet op de voorstellen en de gesprekken die de Afdeling heeft gevoerd gaat de Afdeling uit van het eerste. Beantwoordt een 'projectenwet' echter evengoed aan de ambitie van de Minister, dan is onduidelijk waarom zij kiest voor een zo verstrekkende operatie als de herziening van het gehele gebiedsgerelateerde omgevingsrecht. Deze operatie moet in dat geval als onnodig ingewikkeld worden beschouwd.

Behalve kritische geluiden geeft de Afdeling in de voorlichting ook concrete aanbevelingen voor de route naar een Omgevingswet.

De volledige tekst van de voorlichting is te lezen op de website van de Raad van State.

Zie ook onze bijdrage van 11 november 2011.

Een artikel van Max Seelen van Patres.

Het moet eenvoudig beter in het omgevingsrecht. Maar soms kan het eenvoudig niet beter.

Sterker nog, als het gaat om de vurige wens van het kabinet om de toetsingskaders van het omvangrijke omgevingsrecht te integreren, dan kun je deze wens betitelen als een ‘fata morgana’.

Dit werd in 2003 al door Peter van Buuren uitgesproken en is nu nog eens bevestigd door Tonny Nijmeijer en Marcel Soppe. Toch niet de minsten, nietwaar?

Een kort relaas van hun interessante analyse.

Naar een integratie van toetsingskaders
Onze minister van Infrastructuur en Milieu heeft vorig jaar gezegd dat de integratie van toetsingskaders als mijlpaal van de vernieuwing van het omgevingsrecht wordt gezien. De Wabo (‘model-3’) voorziet hier nog niet in. Maar de Wabo is nog maar een opstap naar de Omgevingswet (‘model-4’).

Als je het hebt over de integratie van toetsingskaders, dan heb je het over het beperken van normen waar een bestuursorgaan bij een besluit aan moet toetsen. De normen gaan immers in elkaar op. Óf er ontstaat een nieuwe norm óf een bestaande norm eet een andere norm op en blijft onder de bestaande verschijningsvorm bestaan.

Dat is dus wat anders dan de Wabo nu doet. In deze wet zijn immers de toetsingskaders achter elkaar geplakt (gebundeld).

Huidige soorten normen
De mate waarin integratie van bestaande normen mogelijk is, is vooral afhankelijk van het feit of sprake is van kwalitatieve of van kwantitatieve normen.

Bij een kwalitatieve norm moet je denken aan ‘redelijke eisen van welstand’ (artikel 2.10, lid 1 onder d Wabo), een ‘goede ruimtelijke ordening’ (artikel 3.1, lid 1 Wro) of ‘bescherming van het milieu (artikel 2.14, lid 3 Wabo).

Kwantitatieve normen gaan gepaard met meetkundige eenheden. Bijvoorbeeld: de hoogst toelaatbare geluidbelasting van 50 dB(A) op de gevels van woningen vanwege een industrieterrein (artikel 1 en 44 Wet geluidhinder) of de maximaal toelaatbare geurbelasting van 3,0 odour units per kubieke meter lucht (artikel 3 Wet geurhinder en veehouderij).

Combinaties van deze 2 soorten normen zijn er ook volop. Zo wordt het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ ook ingevuld door de afstandsnormen van de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’. En het begrip ‘bescherming van het milieu’ wordt met grens- en richtwaarden concreet ingevuld door (onder meer) talloze algemene maatregelen van bestuur. Denk aan het Activiteitenbesluit.

Toekomstige soorten normen?
Nu is integratie van kwalitatieve normen een kwestie van redactie en formulering. Dus tot op zekere hoogte kunnen de huidige kwalitatieve normen samensmelten. Zolang de nieuwe formulering de lading maar dekt. Nog geen eitje trouwens.

Bij kwantitatieve normen gaat dit niet. De meetkundige eenheden in de afzonderlijke normen kunnen naar hun aard niet worden geïntegreerd. Dat is een simpel natuurkundig gegeven.

De enige manier waarop je kwantitatieve normen kunt integreren is door deze kwantitatieve normen te vervangen door kwalitatieve normen. Het geluidniveau van 50 dB(A) wordt dan bijvoorbeeld vervangen door de kwalitatieve eis dat ‘het woon- en leefklimaat niet onevenredig mag worden aangetast’.

Materieel veranderd er niets
Alleen de huidige kwantitatieve normen zullen altijd bij de besluitvorming een rol blijven spelen. Ook onder de Omgevingswet. Wil je immers kunnen aantonen dat je besluit voldoet aan de eis van een goed woon- en leefklimaat, dan zul je altijd de meetkundige eenheden moeten hanteren om inzichtelijk te maken dat je de relevante belangen hebt afgewogen. De kans is daarom groot dat de kwantitatieve normen een plaatsje zullen krijgen in buitenwettelijke regeltjes (richtlijnen, circulaires, beleidsregels) in plaats van in de wet zelf.

Dit is alleen anders wanneer de wetgever in de Omgevingswet bepaalt dat de toetsing van de kwalitatieve normen niet mag worden ingevuld door meetkundige eenheden. Maar dan neem je het Europese recht en de achterliggende sectorale belangen (lucht, geluid, bodem, archeologie, etc.) niet meer serieus. En dat is niet waarschijnlijk.

Enfin, het verschuiven van kwantitatieve normen van de wet naar buitenwettelijke regels is aannemelijk, maar druist in tegen het streven van de Omgevingswet: transparantie en overzichtelijkheid. Ieder bestuursorgaan zal de normen dan immers weer anders gaan invullen. Ook de seinen van de rechtszekerheid en legaliteit staan dan op rood.

Uitruil van belangen in zeer beperkte mate
De minister heeft ook gesproken over de mogelijkheid om af te wijken van bestaande normen. Onder voorwaarden natuurlijk. Welke voorwaarden dit zouden moeten zijn, is nog niet bekend.

Maar hoe dan ook, buiten de – al bestaande – beoordelingsvrijheid of beleidsvrijheid, is het moeilijk voor te stellen dat ons parlement instemt met een wet die eenvoudig en op grote schaal de huidige geborgde beschermingsniveaus (die toch instaan voor ons woon- en leefklimaat) opzij kan zetten. Ook al gelet op het feit dat de grenswaarden die wij kennen van onze Nederlandse wetgeving, bijna allemaal afkomstig zijn van het Europese recht.

Kortom, integratie van toetsingskaders is nog niet zo eenvoudig.

De ministerraad heeft op voorstel van minister Schultz van Haegen (IenM) ingestemd met toezending aan de Tweede Kamer van de kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht.

Het kabinet wil 15 bestaande wetten (bijvoorbeeld de Waterwet, de Crisis- en herstelwet en de Wet ruimtelijke ordening) geheel integreren in de Omgevingswet. Van ongeveer 25 andere wetten gaan de onderdelen over omgevingsrecht naar de Omgevingswet. Twee wetten (Wet ammoniak en veehouderij en Wet geurhinder en veehouderij) worden volledig ingetrokken omdat de verantwoordelijkheid voor dit beleid verschuift naar provincies en gemeenten.

Tientallen rechtsfiguren op het gebied van omgevingsrecht komen te vervallen. Er blijven er 6 over: de omgevingsvisie, het programma, de algemene regels voor activiteiten in de leefomgeving, de omgevingsverordening, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.

De bestaande wet- en regelgeving op het gebied van omgevingsrecht wordt geïntegreerd, gestroomlijnd en vereenvoudigd. In de kabinetsnotitie is uitgewerkt welke elementen de wet zal bevatten. De wet komt niet alleen voort uit de behoefte aan een eenvoudiger en doelmatiger omgevingsrecht. Ook de groeiende samenhang tussen verschillende sectorale projecten en activiteiten, de transitie naar een duurzame ontwikkeling (bijvoorbeeld bij locaties voor windparken) en de groeiende verschillen tussen regio’s (sommige groei, andere krimp) vormen aanleiding om het omgevingsrecht te herzien.

Winstpunten van de nieuwe Omgevingswet zijn niet alleen minder regels en minder planverplichtingen. Ook verminderen de onderzoekslasten en is er snellere en betere besluitvorming mogelijk. Er komt een betere aansluiting bij de EU-regels, meer bestuurlijke afwegingsruimte en ruimte voor particulier initiatief.

Op de kabinetsnotitie zal met ingang van 13 maart 2012 via een internetconsultatie van een maand kunnen worden gereageerd. Op basis van deze reacties zal het wetsontwerp Omgevingswet worden aangepast, waarna het dit najaar om advies aan de Raad van State kan worden gezonden.

Links

• naar het persbericht
  
• download het rapport (PDF, 3,2 MB)
  

Bekend maakt bemind

Het bestemmingsplan is nog altijd het dominante juridisch-planologisch kader voor het reguleren van het grondgebruik en het juridisch mogelijk maken van ruimtelijke ontwikkelingen. De komst van de Crisis- en herstelwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft daar geen verandering in gebracht.Naast een aantal duidelijk aanwijsbare voordelen - waarbij flexibiliteit het belangrijkste is - speelt ook de jarenlange ervaring met het bestemmingsplan een rol bij de voorkeur van gemeenten voor het bestemmingsplan boven de omgevingsvergunning, het projectuitvoeringsbesluit en de beheersverordening. Nieuwe planvormen moeten zich wat betreft effectiviteit en juridische houdbaarheid nog bewijzen.

Besluitvorming versneld; meer en langer beroep

De formele procedures tot aan vaststelling van planologische besluiten zijn versneld door de Wro. De beroepsfase, daarentegen, duurt langer. Het totale aantal beroepszaken is enorm toegenomen. Oorzaak hiervan is waarschijnlijk dat Gedeputeerde Staten niet meer in een eerder stadium de planologische besluiten goedkeuren; die goedkeuring is weggevallen, waardoor na vaststelling door de gemeenteraad meteen de beroepsfase aanbreekt. De toename heeft geleid tot een werklastverzwaring bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waardoor ook de gemiddelde behandelingsduur van beroepszaken is toegenomen. Gemiddeld genomen is de invloed van de Crisis- en herstelwet op de planologische praktijk vooralsnog beperkt. Nieuwe instrumenten uit die wet worden weinig gebruikt.

Exploitatieplan uit Wro nog weinig gebruikt

Met het exploitatieplan uit de Wro kan een gemeente een ontwikkelaar dwingen mee te betalen aan de publieke ontwikkelingskosten van een gebied. Het exploitatieplan wordt (nog altijd) weinig gebruikt. Gemeenten proberen het gebruik ervan te voorkomen, met name omdat het als ingewikkeld en juridisch risicovol wordt gezien. Ze geven de voorkeur aan privaatrechtelijk (minnelijk) kostenverhaal. Recente uitspraken door de Afdeling bestuursrechtspraak over onafhankelijke taxaties van inbrengwaarden en de relatie tussen het bestemmingsplan en het exploitatieplan, maken het gebruik van laatstgenoemde (nog) onaantrekkelijker. Voor de functie van stok achter de deur is een krachtig publiekrechtelijk instrument van belang.

Provinciaal inpassingsplan raakt ingeburgerd

Sinds de Wro is het voor Rijk en provincies mogelijk een bestemmingsplan vast te stellen: het zogenoemde inpassingsplan. Het provinciale inpassingsplan raakt inmiddels ingeburgerd, zelfs bij provincies waar hierop tot voor kort een taboe rustte. Vrijwel alle provincies hebben tot nu toe ten minste één inpassingsplan vastgesteld. Het wordt vooral gebruikt voor gemeentegrensoverschrijdende ontwikkelingen, zoals provinciale wegen en groene structuren. Dit zijn duidelijke voorbeelden van ‘provinciaal wat moet’.

Omgevingswet moet aansluiten op werkpraktijk

Met het traject Eenvoudig Beter werkt het ministerie van Infrastructuur en Milieu aan een nieuwe Omgevingswet, waar onder andere de Wet ruimtelijke ordening, de Crisis- en herstelwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht waarschijnlijk in zullen opgaan. Daarbij is het van belang te laveren tussen een fundamentele herziening en opschoning van het recht enerzijds en gehoor geven aan de behoefte (met name bij gemeenten) aan institutionele rust en stabiliteit anderzijds. Waar mogelijk zou de nieuwe Omgevingswet moeten aansluiten bij wat werkt op lokaal niveau en op bestaande werkpraktijken. Zo kan de voorkeur die gemeenten hebben voor het bestemmingsplan worden meegenomen bij de gedachtevorming over de omgevingsverordening ter vervanging van het huidige bestemmingsplan.

Gebiedsontwikkelplan mogelijk interessant voor Omgevingswet

Tot slot is het gebiedsontwikkelingsplan uit de Crisis- en herstelwet mogelijk een interessant instrument voor de nieuwe Omgevingswet. Ook hiermee wordt geprobeerd om enerzijds aan te sluiten bij de bestemmingsplanpraktijk en anderzijds een oplossing te vormen voor het probleem van de soms knellende milieugebruiksruimte en het gebrek aan lokale afwegingsruimte. Dit instrument past goed bij de wens van met name gemeenten om ruimtelijke ontwikkelingen te faseren; daarvoor schieten de omgevingsvergunning (Wabo) en het projectuitvoeringsbesluit (uit de Chw) juist tekort.

Het ministerie van IenM werkt aan een nieuwe Omgevingswet. De VNG is bezig met het voorbereiden van de reactie voor de inspraakperiode. Hierbij willen we ook zoveel mogelijk reacties van gemeenten betrekken.

Burgemeester Noordanus van Tilburg en oud-wethouder Bosch van Utrecht begeleiden het inspraaktraject.

Ophalen reacties
Om zoveel mogelijk input op te halen bij gemeenten zijn voor half april 2012 in ieder geval de volgende acties gepland:

• bezoeken aan de provinciale afdelingen
• speciale vergaderingen van de commissies Ruimte en Wonen, Milieu en Mobiliteit en de subcommissie Water
• drie visiediners over landelijk gebied, over stedelijk gebied en een algemeen diner
• bespreken VNG-reactie in VNG-bestuur

Verder ontvangen alle gemeenten binnenkort een brief van de VNG met daarin een vooraankondiging van de inspraakprocedure en het verzoek om alle reacties aan de VNG te sturen.

Impact
De wetswijziging heeft grote impact op gemeenten, niet alleen door de omvang en de snelheid van invoeren, maar ook door andere wijzigingen die de afgelopen jaren op gemeenten zijn afgekomen. Bijvoorbeeld invoering van de Wabo, herziening van de Wro, invoering van de Crisis- en Herstelwet en vorming van de RUD's.

Omgevingswet
De nieuwe Omgevingswet moet het omgevingsrecht eenvoudiger en beter maken. In de nieuwe Omgevingswet worden verschillende bestaande wetten geheel of gedeeltelijk opgenomen (onder meer Wabo, Wro). Het ministerie streeft ernaar de wet per 1 januari 2014 in werking te laten treden.

Meer informatie

• VNG-dossier Herziening omgevingsrecht

In het magazine "Grondzaken in de praktijk" (oktober 2011) van SDU uitgevers is het volgende artikel van Erwin Hijmans geplaatst. De heer Hijmans is senior adviseur bij PurpleBlue te Deventer.

Oorspronkelijk Latijns spreekwoord (Chi pecora si fa, il lupo mangia) in de betekenis van: wie niets zegt wordt ondergesneeuwd, wie zich niet weert wordt onder de voet gelopen. Of ook wel: al te goed is buurmans gek.

Inleiding

De processen rond gebiedsontwikkeling spelen zich globaal gezien af via de lijn van de ruimtelijke planvorming, die van de grondexploitatie en de lijn van de contractvorming. In het nog helemaal niet zo grijze verleden kon het gebeuren, dat die drie processen een geheel eigen leven leidden. Ze waren immers beleidseigendom van verschillende actoren binnen de lagere overheid. Buurten bij de andere disciplines gebeurde, bewust of onbewust, soms eenvoudig niet.

Door de invoering van de Wro zijn deze drie ontwikkelingstrajecten veel meer met elkaar verweven geraakt. Maar pas op, ze vormen niet het vertrouwde ‘drievoudige snoer dat niet snel verbroken wordt. Het gaat om proceslijnen die elkaar nodig hebben, maar elkaar ook kunnen tegenwerken. Wederom: bewust of onbewust, al was het maar door de tegenstelling tussen bestuurs- en privaatrecht. Toch is de integraliteit tussen de drie lijnen van het grootste belang voor het slagen van het project. En dan is er nog de noodzakelijke link met aanbesteding en milieu. Als er één aspect de mist in gaat, kan het hele project van de weg af raken. Integraliteit is voorwaar geen gemakkelijke opgave met de huidige wirwar aan wetgeving, maar het is een absolute voorwaarde voor het slagen van een project.

Gelukkig wordt daar in de aangekondigde Omgevingswet drastisch aan gesleuteld. Alleen lijkt integraliteit daarin opeens een helemaal nieuwe smaak te krijgen.

Lees verder...

Het kabinet trekt hard aan het opstellen van een Omgevingswet. Alle wetten die van belang zijn voor het fysieke domein gaan op in die wet. De provinciale medewerkers die met de uitvoering van deze wetten te maken hebben zien de nieuwe Omgevingswet wel zitten.

De positieve reactie bleek op een IPO werkconferentie op 11 oktober over deze wet, met 100 deelnemers. Met de Omgevingswet krijgen de provincies een krachtig instrument in handen voor de rol van gebiedsregisseur en om integrale afwegingen te kunnen maken. Het gaat dan onder meer om ruimte, milieu, water, natuur, cultuurhistorie en verkeer en vervoer. Maar houd de wet simpel, met voldoende mogelijkheden voor regionaal maatwerk, is het ambtelijke signaal.

De werkconferentie stond onder leiding van Pieter van Ree van Royal Haskoning. Als voorbereiding op de werkconferentie heeft dit bureau in opdracht van het IPO voorstudies gemaakt over vijf thema’s van de Omgevingswet, die voor de provincies belangrijk zijn. De thema’s zijn: de principes van de wet, verbreding Elverding-aanpak, planintegratie, gebruik van toetsingskaders en bestuurlijke afwegingsruimte. Vanuit de provinciale uitvoeringspraktijk zijn op de werkconferentie vele nuttige adviezen meegegeven over de verdere uitwerking in de Omgevingswet en de bestuurlijke visieontwikkeling in IPO-verband. Op 10 november zal het IPO-bestuur de visie op de principes en hoofdlijnen van de Omgevingswet vaststellen.

Bestanden

Het mes snijdt aan twee kanten, verkenningen over de betekenis van de vernieuwing van het omgevingsrecht voor provincies

De VNG heeft gereageerd op de Omgevingswet zoals deze is voorgelegd. 

Geachte mevrouw Schultz van Haegen-Maas Geesteranus,

Voor de zomer kondigde u door middel van een brief aan de Tweede Kamer (‘Beleidsbrief Eenvoudig Beter’ van 28 juni 2011) aan dat het omgevingsrecht herzien zal worden met als resultaat een nieuwe Omgevingswet. De vele verschillende wetten, Amvb's en ministeriële regelingen met betrekking tot het fysieke domein in het Omgevingsrecht hebben zeer zeker bijgedragen aan een goede leefomgeving. In de afgelopen jaren hebben enkele ingrijpende wetswijzigingen, zoals de Wet ruimtelijke ordening, de Wabo, de Crisis- en herstelwet en een reeks wijzigingen in de Wet milieubeheer tot verdere verbeteringen van de wetgeving geleid.

Dat neemt niet weg dat het totale stelsel van wetgeving in het fysieke domein nog steeds zeer complex en ingewikkeld is, met tot gevolg een dure, knellende en weinig flexibele uitvoeringspraktijk bij de gemeenten en provincies.

Klik hier voor de gehele brief.